習(xí)近平總書記指出：“如果把國家喻為一張網(wǎng)，全國三千多個縣就像這張網(wǎng)上的紐結(jié)?！~結(jié)’松動，國家政局就會發(fā)生動蕩；‘紐結(jié)’牢靠，國家政局就穩(wěn)定。國家的政令、法令無不通過縣得到具體貫徹落實(shí)。因此，從整體與局部的關(guān)系看，縣一級工作好壞，關(guān)系國家的興衰安危?！睆姆ㄖ谓嵌瓤?，縣域法治的特殊性決定了其在法治中國建設(shè)中的重要性。第一，縣級國家機(jī)關(guān)直接面對人民群眾和經(jīng)營主體。政府、法院、檢察院是否依法按程序行使行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)，直接關(guān)系到人民群眾對法治建設(shè)成效的感受度。第二，違法或“奇葩”紅頭文件在縣級多發(fā)易發(fā)。根據(jù)立法法，縣級沒有地方立法權(quán)，往往通過制定行政規(guī)范性文件的方式，調(diào)整或規(guī)范公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)。由于權(quán)由法定、程序法定等原則落實(shí)不到位，規(guī)范性文件合法性審查存在重視不夠、力量不強(qiáng)、能力不足等問題，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)一些違法文件，有的文件還很“奇葩”，公眾反映強(qiáng)烈。第三，縣級的國家機(jī)關(guān)是實(shí)施國家法律法規(guī)的“最后一公里”。在我國，行政管理領(lǐng)域的絕大多數(shù)法律、行政法規(guī)的執(zhí)行主體是縣級人民政府。地市級、省級盡管也行使行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政指導(dǎo)等職能，但重在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)，執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)的第一經(jīng)辦人、第一責(zé)任人往往在縣級，有的還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。第四，絕大多數(shù)的矛盾糾紛、風(fēng)險事故發(fā)生在基層，而縣域是一個人口、社會關(guān)系較為簡單的行政區(qū)劃，是按規(guī)則辦事還是按情感辦事、是按關(guān)系辦事還是按照法律辦事，能否確保法律法規(guī)的實(shí)施，這是法治難題。
推進(jìn)縣域法治建設(shè)，需要找到一個切入點(diǎn)來破題。結(jié)合我國縣域?qū)嶋H和法治狀況，營商環(huán)境建設(shè)有條件、有基礎(chǔ)，也有必要性、緊迫性作為這一切入點(diǎn)。
為什么說有條件、有基礎(chǔ)？
首先，營商環(huán)境在縣域法治建設(shè)中具有功能牽引性。法治建設(shè)必須緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心工作，通過營造高質(zhì)量營商環(huán)境推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。其次，營商環(huán)境在縣域法治建設(shè)中具有工作系統(tǒng)性?？h域法治建設(shè)涉及面廣、影響因素多、工作鏈條長，以“營商環(huán)境”破題，可以有效牽引并協(xié)同各領(lǐng)域各部門各方面的法治建設(shè)。最后，營商環(huán)境在縣域法治建設(shè)中具有動力內(nèi)生性。當(dāng)前，營商環(huán)境是縣域法治建設(shè)中最受主要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心關(guān)注的工作之一，有利于調(diào)動各級干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性、主動性和創(chuàng)造性。
為什么說有必要性和緊迫性？
當(dāng)前縣域營商環(huán)境中出現(xiàn)的一些突出問題，只有法治方式才能有效解決。這些問題主要包括：不平等對待企業(yè)的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件清理不及時不到位，市場準(zhǔn)入等領(lǐng)域的地方保護(hù)和所有制歧視仍然存在；亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派情況，特別是“逐利性”執(zhí)法尚未根治，企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)較重；一些執(zhí)法部門重視事前審批和事后處罰，對企業(yè)的事中溝通與監(jiān)督不夠；政府誠信體系有待健全，新官不理舊賬和拖欠企業(yè)賬款等問題仍然存在；等等。
因此，推進(jìn)縣域法治化營商環(huán)境建設(shè)，任務(wù)重、周期長、涉及面廣、影響因素多，必須堅持系統(tǒng)思維，做到統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉。
加強(qiáng)制度供給，為營商環(huán)境建設(shè)提供法治保障。
強(qiáng)化高質(zhì)量制度供給保障，提升涉企制度制定和實(shí)施質(zhì)效，引導(dǎo)市場合理預(yù)期。一是加強(qiáng)營商環(huán)境領(lǐng)域立法，特別是加快民營經(jīng)濟(jì)保護(hù)法立法進(jìn)程，綜合運(yùn)用立改廢手段加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場秩序、社會信用體系建設(shè)及行政效率提升等方面立法，及時廢止不適應(yīng)市場發(fā)展需要的法規(guī)、規(guī)章和文件。二是優(yōu)化涉企制度制定實(shí)施程序，明確各地各部門起草制定與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營密切相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，必須把聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見貫穿全程，建立健全意見采納情況反饋機(jī)制，確保公共決策更符合實(shí)際和民意。
推進(jìn)政府依法行政，從源頭環(huán)節(jié)確保公開公平公正。
一是實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單管理制度，將依法實(shí)施的行政權(quán)力事項(xiàng)列入本級人民政府權(quán)責(zé)清單，及時調(diào)整并向社會公開。二是建立行政權(quán)力運(yùn)行考核評估制度，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，完善約束機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，有效防止行政權(quán)力不作為、亂作為、不敢為、不善為特別是杜絕小微權(quán)力腐敗，為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。三是落實(shí)好公平競爭審查制度。對于擬由縣級人民政府出臺或者提請本級人大及其常委會審議的政策措施，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法開展公平競爭審查，堅決預(yù)防或糾正地方保護(hù)、區(qū)域壁壘、歧視性待遇等妨礙市場公平競爭的做法，為各類經(jīng)營主體公平參與市場競爭掃清障礙、奠定基礎(chǔ)、穩(wěn)定預(yù)期。
提升政務(wù)服務(wù)水平，切實(shí)降低各類制度性交易成本。
繼續(xù)推動政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步厘清政府和市場、政府和社會關(guān)系。一是緊扣企業(yè)全生命周期，持續(xù)深化商事制度改革，優(yōu)化不動產(chǎn)登記，全力提升金融、納稅、通關(guān)服務(wù)質(zhì)效，建立招標(biāo)計劃提前發(fā)布制度，為經(jīng)營主體營造更加公平的市場環(huán)境。二是加快推進(jìn)惠企利民政策，提升高頻事項(xiàng)辦理服務(wù)水平，進(jìn)一步建立健全導(dǎo)辦幫辦代辦、政務(wù)服務(wù)“好差評”等制度，優(yōu)化建設(shè)工程許可，擴(kuò)大電子證照應(yīng)用范圍，為經(jīng)營主體提供更加便捷的政務(wù)服務(wù)。三是深入推進(jìn)證明事項(xiàng)告知承諾制，加強(qiáng)涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)告知承諾制的事前、事中、事后監(jiān)管力度，完善以信用為基礎(chǔ)的分級分類監(jiān)管機(jī)制，為履行承諾的信用主體提供便利措施，為不履行承諾的經(jīng)營主體依法實(shí)施失信約束措施。
優(yōu)化執(zhí)法方式，實(shí)現(xiàn)法律效果社會效果相統(tǒng)一。
一是聚焦人民群眾反映強(qiáng)烈的“小過重罰”、逐利執(zhí)法、機(jī)械執(zhí)法、生硬執(zhí)法、過度執(zhí)法等問題，緊扣過罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合等原則，確保行有法度、尺度、溫度。二是進(jìn)一步厘清綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、主管部門和鎮(zhèn)（街道）的職責(zé)關(guān)系，劃清源頭監(jiān)管、后續(xù)監(jiān)管、末端執(zhí)法的界限，有效破解“看得見的管不著、管得著的看不見”“多頭執(zhí)法”等矛盾。三是完善以“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管為手段、重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型機(jī)制，構(gòu)建全面立體的綜合監(jiān)管體系。通過出臺行政機(jī)關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)程，為現(xiàn)場執(zhí)法提供標(biāo)準(zhǔn)化流程參考。
創(chuàng)新涉企包容審慎監(jiān)管，打造穩(wěn)定公平透明的營商環(huán)境。
一是編制企業(yè)行政合規(guī)指導(dǎo)清單，對常見違法違規(guī)行為，列明法律依據(jù)、違法后果、風(fēng)險指數(shù)和合規(guī)指導(dǎo)內(nèi)容，方便企業(yè)快速、精準(zhǔn)排查行政處罰風(fēng)險點(diǎn)。二是依法審慎適用行政強(qiáng)制措施，制定統(tǒng)一的不予實(shí)施行政強(qiáng)制措施清單，對違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會危害，采取非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，依法不采取行政強(qiáng)制措施。三是重點(diǎn)圍繞生態(tài)環(huán)保、應(yīng)急消防、行政審批、市場監(jiān)管等領(lǐng)域，編制“綜合查一次”場景清單。結(jié)合企業(yè)信用風(fēng)險分類管理結(jié)果，合理確定檢查比例和頻次，全面規(guī)范現(xiàn)場執(zhí)法檢查，提升監(jiān)管效能、優(yōu)化監(jiān)管方式，實(shí)現(xiàn)“進(jìn)一次門、查多項(xiàng)事、一次到位”。
注重數(shù)字技術(shù)賦能，推動企業(yè)服務(wù)公正高效透明。
推動區(qū)塊鏈、人工智能、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)的應(yīng)用，運(yùn)用數(shù)字化、信息化、智能化的手段，優(yōu)化線上線下服務(wù)。一是加快推進(jìn)信息化系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施集約建設(shè)，以政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享為核心，推進(jìn)跨層級、跨地域、跨部門的系統(tǒng)互聯(lián)互通建設(shè)。二是以政務(wù)服務(wù)數(shù)字化、規(guī)范化、便利化為指引，深入推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一窗受理、集成服務(wù)”改革，將進(jìn)駐部門的政務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行區(qū)域性整合，為群眾和企業(yè)提供一窗式、無差別、窗口集成服務(wù)。
堅持府院聯(lián)動協(xié)同，共同營造法治化營商環(huán)境。
充分發(fā)揮縣級人民法院審判職能，通過便捷的解紛程序、妥當(dāng)?shù)呢敭a(chǎn)保全、公正的裁判結(jié)果、及時的權(quán)利兌現(xiàn)、暢通的退出渠道，讓經(jīng)營主體在潛移默化中增強(qiáng)投資信心和發(fā)展預(yù)期。一是深化訴源治理、訴前調(diào)解、訴裁銜接，推進(jìn)各類民商事糾紛多元化解、低成本解決。二是加強(qiáng)執(zhí)行攻堅，整治突出問題，優(yōu)化司法體驗(yàn)，增強(qiáng)司法公信力和權(quán)威性。三是加強(qiáng)破產(chǎn)領(lǐng)域府院聯(lián)動，多重整救治、少破產(chǎn)清算，加大困境企業(yè)挽救力度，充分發(fā)揮破產(chǎn)重整穩(wěn)就業(yè)、保民生、促發(fā)展功能。