申 請 人：李某
被申請人：桐柏縣人民政府
第 三 人：彭某某等3人
復(fù)議機(jī)關(guān)：南陽市人民政府
復(fù)議請求：撤銷《注銷決定》，并對確權(quán)頒證實(shí)施方案和聯(lián)席會意見進(jìn)行合法性審查。
一、基本案情
第三人之父彭某明持有的1998年《土地承包經(jīng)營權(quán)證書》顯示該戶人口為2人，即彭某明夫婦，夫婦二人分別于2007年、2012年去世。彭某明在2002年左右將0.25畝白田及1.24畝幫產(chǎn)地交由申請人耕種，由申請人負(fù)責(zé)公糧、農(nóng)業(yè)稅、提留款等稅費(fèi)的繳納，稅費(fèi)改革后，由申請人享受農(nóng)業(yè)糧食直補(bǔ)補(bǔ)貼。申請人耕種期間，將原0.25畝白田逐步擴(kuò)耕至0.87畝。2017年，桐柏縣開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，申請人所在村組與申請人簽訂《農(nóng)村土地（耕地）承包合同》，被申請人于2017年向申請人頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，承包地塊中包含案涉地塊。2022年4月，第三人向桐柏縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局信訪，以申請人未經(jīng)彭某明之子同意，將案涉土地進(jìn)行確權(quán)為由，要求撤銷確權(quán)并返還給第三人。桐柏縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局認(rèn)為申請人提交的材料不能證明其在1998年第二輪土地承包時具有承包關(guān)系，2017年是在未與第三人達(dá)成一致的情況下進(jìn)行的確權(quán)，不符合《確權(quán)頒證實(shí)施方案》要求確保現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的原則。被申請人于2022年7月26日作出《注銷決定》，根據(jù)《確權(quán)頒證實(shí)施方案》文件規(guī)定和聯(lián)席會意見，決定對申請人持有的證件中載明的案涉兩地塊予以注銷。
申請人不服該《注銷決定》申請行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為，《注銷決定》認(rèn)定事實(shí)不清、證據(jù)不足，適用依據(jù)錯誤，依法撤銷了《注銷決定》。
申請人認(rèn)為：彭某明因年老體衰無力耕種，2002年經(jīng)時任小組長同意，將案涉土地交由申請人耕種，由會計(jì)彭某成將轉(zhuǎn)移承包情況登記在《館驛組戶承包土地明細(xì)工作手冊》中。申請人耕種至2022年，案涉土地的相關(guān)稅費(fèi)及補(bǔ)貼均在申請人名下辦理，二十年間第三人從未提出異議?！蹲N決定》違背土地承包現(xiàn)狀，沒有以第二次全國土地調(diào)查成果為基礎(chǔ)，既沒有尊重歷史，也沒有正視現(xiàn)實(shí)，認(rèn)定事實(shí)錯誤，程序嚴(yán)重違法，適用依據(jù)錯誤，處理顯失公正，其作出《注銷決定》所依據(jù)的文件應(yīng)當(dāng)被一并審查是否合法。
被申請人認(rèn)為：申請人在1998年第二輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營中承包地不包含案涉地塊。2017年確權(quán)過程中，申請人未與第三人達(dá)成協(xié)議，私自將案涉地塊確權(quán)至自己名下，案涉地塊屬于爭議土地。根據(jù)《確權(quán)頒證實(shí)施方案》之規(guī)定，對于存在爭議和糾紛的，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)解決后，再予以確權(quán)登記。因此，案涉地塊登記應(yīng)當(dāng)予以注銷。
第三人認(rèn)為：案涉土地承包經(jīng)營權(quán)屬于第三人之父彭某明，申請人在彭某明的土地承包期內(nèi)，未取得轉(zhuǎn)讓協(xié)議，也沒有合法手續(xù)，通過非法手段私自占有第三人父親承包地的行為屬于侵權(quán)。申請人通過不正當(dāng)手段私自獲取并修改村委會手賬，制造虛假證據(jù)。申請人稱彭某明年老體衰、無力耕種案涉地塊并要求轉(zhuǎn)讓給申請人的說法不屬實(shí)。被申請人注銷申請人承包證的行為是合法正確的。
行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為：1.《注銷決定》主要事實(shí)不清、證據(jù)不足?！蹲N決定》依據(jù)《確權(quán)頒證實(shí)施方案》和聯(lián)席會意見對申請人所持證件中的部分地塊予以注銷，未說明注銷的主要事實(shí)和原因。參考桐柏縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局向被申請人作出的報(bào)告，及被申請人的行政復(fù)議答復(fù)，第三人以案涉土地確權(quán)程序違法為由，要求桐柏縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對申請人承包證上該地塊予以注銷。復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不屬于可繼承的財(cái)產(chǎn)，第三人不是案涉地塊的權(quán)利人，不具備主張權(quán)利的主體資格。被申請人以第三人與申請人存在爭議為由作出《注銷決定》，主要事實(shí)不清，證據(jù)不足。2.《注銷決定》適用依據(jù)錯誤。案涉爭議發(fā)生于2022年前后，確權(quán)頒證時案涉地塊并未發(fā)生爭議，被申請人適用2015年《確權(quán)頒證實(shí)施方案》的規(guī)定，以雙方存在爭議不應(yīng)確權(quán)為由，對申請人所持證件部分地塊予以注銷，適用依據(jù)錯誤。3.《注銷決定》適用依據(jù)錯誤不影響《確權(quán)頒證實(shí)施方案》本身的合法有效性。聯(lián)席會意見不屬于《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定的可以一并提起審查的具體行政行為依據(jù)。
二、焦點(diǎn)問題評析：
（一）第三人在其父去世后，能否對其父親生前承包土地主張權(quán)利？
根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不屬于可繼承的財(cái)產(chǎn)。在本案中，彭某明所持的1998年《土地承包經(jīng)營權(quán)證書》顯示該戶人口為2人，進(jìn)行第二輪土地承包時，第三人均已獨(dú)立分戶并分配各自承包地，第三人不是彭某明戶承包土地的權(quán)利人，不具備對案涉地塊主張權(quán)利的主體資格。
（二）《確權(quán)頒證實(shí)施方案》能否作為被申請人作出《注銷決定》的依據(jù)？
《確權(quán)頒證實(shí)施方案》系2015年為開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作規(guī)范進(jìn)行而制定的具體實(shí)施步驟和方案。在申請人、第三人的地籍檔案中，均有地塊指界簽字及毗鄰地塊/地物指界簽字?！洞_權(quán)頒證實(shí)施方案》雖然規(guī)定了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）、村、組對于權(quán)屬存在爭議的地塊，先依法解決，再予以確權(quán)登記”，但確權(quán)登記發(fā)證工作的根本目的是穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系、保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定。申請人在案涉土地上已耕種了二十年，且確權(quán)頒證時案涉地塊并未發(fā)生爭議，申請人所在村組亦與申請人簽訂了承包合同。案涉爭議發(fā)生在2022年前后，被申請人適用2015年《確權(quán)頒證實(shí)施方案》的規(guī)定，以雙方存在爭議不應(yīng)確權(quán)為由，對申請人所持證件部分地塊予以注銷，屬于對上述條款適用時間范圍的擴(kuò)大，不利于現(xiàn)有承包關(guān)系的穩(wěn)定，也不符合案涉地塊的承包歷史和現(xiàn)狀，屬于適用依據(jù)錯誤。
三、辦案體會
土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范是農(nóng)村土地承包糾紛產(chǎn)生的原因之一。多數(shù)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)是通過口頭協(xié)議達(dá)成流轉(zhuǎn)行為，靠村組人際關(guān)系和村干部擔(dān)保來維持流轉(zhuǎn)關(guān)系，沒有簽訂書面協(xié)議劃清責(zé)權(quán)以保護(hù)自己的利益，在土地政策發(fā)生變化后，容易引發(fā)各種矛盾糾紛。開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，對于完善和鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度、穩(wěn)定土地承包關(guān)系、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度、保障群眾切身利益具有十分重要的意義?！洞_權(quán)頒證實(shí)施方案》中要求“存在爭議和糾紛的,先依法解決,再予以確權(quán)登記?！逼浔举|(zhì)也是為了保持現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定，保證行政機(jī)關(guān)確權(quán)發(fā)證的準(zhǔn)確性和效力穩(wěn)定性，更適用于確權(quán)頒證前存在爭議的土地。在本案中，申請人在案涉地塊耕種二十年并進(jìn)行了擴(kuò)耕，承擔(dān)了案涉地塊早期的稅費(fèi)，也享受了糧食直補(bǔ)等政策，彭某明將案涉地塊交由申請人耕種，在村組早期的工作手冊上也有記載，期間從未有人對案涉地塊主張權(quán)利。在本輪確權(quán)發(fā)證程序中，經(jīng)過權(quán)屬調(diào)查、勘測定界、公示公告、完善合同、確權(quán)發(fā)證等一系列程序后新發(fā)生的糾紛，不能以“有爭議不應(yīng)確權(quán)”為由，對申請人的承包證簡單“一撤了之”。