強化證據(jù)意識，規(guī)范執(zhí)法行為
——某某公司不服南陽市生態(tài)環(huán)境局行政處罰決定案
申 請 人：某某公司
被申請人：南陽市生態(tài)環(huán)境局
復議機關：南陽市人民政府
一、基本案情
2021年11月15日，被申請人作出《行政處罰決定書》，認定申請人使用的鍋爐在2021年6月16日的監(jiān)督檢查中，存在排放的氮氧化物超出排放標準的現(xiàn)象，違反了《大氣污染防治法》第十八條的規(guī)定，根據(jù)《大氣污染防治法》第九十九條第（二）項，責令申請人停止違法行為，并對申請人處以59.5萬元罰款的行政處罰。申請人不服該處罰，于2021年12月22日向南陽市人民政府申請行政復議。
申請人認為：被申請人作出的行政處罰事實不清、證據(jù)不足。被申請人應當對“當天發(fā)現(xiàn)排放異常并當天告知”承擔舉證責任。申請人對2021年6月16日進行的監(jiān)測數(shù)據(jù)超標并不知情，6月23日接被申請人電話通知后即向設備廠家報障，6月24日檢修發(fā)現(xiàn)排放超標的原因系設備故障，維修后已滿足達標排放要求并通過了被申請人的委托監(jiān)測機構進行的復檢。其一，申請人投資新上的環(huán)保改造設備5月20日投產(chǎn)使用，運行時間短，沒有超標排放污染物的主觀故意，被申請人作出的行政處罰違反合法性、合理性原則。其二，被申請人未能提供反映采樣檢測過程的現(xiàn)場檢查（勘查）筆錄及相關檢測資質(zhì)，申請人也無工作人員在檢測樣品或監(jiān)測筆錄上簽字確認，采樣程序不符合相關規(guī)定。其三，被申請人作出行政處罰依據(jù)的是事后補的兩份調(diào)查筆錄，調(diào)查筆錄是針對同一人所做的言辭孤證，且該員工在調(diào)查筆錄與聽證筆錄中所述內(nèi)容矛盾，不能作為定案依據(jù)。
被申請人認為：2021年6月16日進行現(xiàn)場監(jiān)測時，申請人已從監(jiān)測儀器中獲知鍋爐的氮氧化物排放數(shù)據(jù)異常，此情況在2021年7月21日、8月5日的調(diào)查詢問筆錄中已經(jīng)予以證實，聽證筆錄也顯示申請人在6月16日當天已經(jīng)知道數(shù)據(jù)指標異常的情況。2021年6月16日至2021年6月24日期間，申請人在知道鍋爐氮氧化物實時監(jiān)測數(shù)據(jù)異常的情況下，仍進行了2個批次的生產(chǎn)周期，而沒有采取有效措施查找并消除設備故障，放任鍋爐超標排污行為持續(xù)，不符合《行政處罰法》《河南省生態(tài)環(huán)境違法行為免予處罰事項清單》中免予處罰的情形，也不符合從輕、減輕的情形。被申請人作出的處罰決定事實清楚、證據(jù)充分、適用法律依據(jù)正確、處罰適當。
行政復議機關認為：被申請人在6月16日與河南省南陽市生態(tài)環(huán)境檢測中心到申請人處同步開展執(zhí)法檢查、監(jiān)測，但未向復議機關提交記錄采樣過程的材料，也未提交現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄，現(xiàn)有證據(jù)無法證明采樣（監(jiān)測）過程經(jīng)過排污單位當事人知曉并確認，程序存在違法、主要證據(jù)不足，現(xiàn)有材料中無法顯示申請人明確知曉污染物排放超標的時間節(jié)點。在此基礎上，被申請人主張申請人6月16日至6月23日之間進行的生產(chǎn)活動存在明知超標排放仍然進行生產(chǎn)的主觀過錯，不符合免予處罰的規(guī)定，主要證據(jù)不足，應當予以撤銷，根據(jù)《行政復議法》第二十八條第一款第（三）項之規(guī)定，決定撤銷被申請人作出的《行政處罰決定書》。
二、焦點問題評析
《行政處罰法》第三十三條第二款規(guī)定：“當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?/span>本案的焦點問題有兩個：一是被申請人在2021年6月16日進行現(xiàn)場監(jiān)督檢查及采樣的程序是否合法。二是申請人在6月16日至6月23日期間繼續(xù)進行生產(chǎn)，是否存在主觀過錯。
對于第一個焦點問題，根據(jù)《行政處罰法》第四十七條、《環(huán)境行政處罰辦法》第三十三條、第三十四條和原環(huán)境保護部辦公廳《關于加強污染源監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)在環(huán)境執(zhí)法中應用的通知》（環(huán)辦〔2011〕123號）第二條的規(guī)定，環(huán)境執(zhí)法機構人員在進行檢查時，應當制作現(xiàn)場勘查筆錄，并將取樣記錄或者將取樣過程記入現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄，并要求排污單位當事人確認。本案被申請人根據(jù)河南省執(zhí)法監(jiān)督局要求，在2021年6月16日與河南省南陽市生態(tài)環(huán)境檢測中心到申請人處同步開展執(zhí)法檢查、監(jiān)測，但既未向復議機關提交記錄采樣過程的材料，也未提交現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄，現(xiàn)有證據(jù)無法證明采樣（監(jiān)測）過程經(jīng)過排污單位當事人知曉并確認，程序存在違法。在此基礎上，被申請人主張申請人在6月16日當天即知曉污染物排放超標，主要證據(jù)不足。
對于第二個焦點問題，申請人向復議機關提交了案涉鍋爐系新購置且進行了環(huán)保改造、經(jīng)審驗合格后于2021年5月20日左右投產(chǎn)使用的證據(jù)，設備廠家6月24日維修單顯示該鍋爐系螺絲脫落導致故障的證據(jù)，意在證實不存在超標排放的主觀故意。而被申請人作出處罰主要依據(jù)的《監(jiān)測報告》是7月5日作出的，但未向復議機關提交《監(jiān)測報告》向申請人送達的手續(xù)；被申請人于7月21日向申請人作出《責令（限期）改正決定書》，在此之前并未有書面證據(jù)證明被申請人曾要求申請人對違法行為進行改正；被申請人提供的調(diào)查筆錄與聽證筆錄中，同一人員對獲知排放超標時間的前后表述不一致，證據(jù)鏈不完整。被申請人主張申請人6月16日至6月23日期間進行的生產(chǎn)活動存在超標排放的主觀故意，主要證據(jù)不足。
三、辦案體會
“以事實為根據(jù)，以法律為準繩”是行政機關在行使行政管理職能時的基本法則，在行政復議或者行政訴訟活動中，“事實”既包括實體事實，也包括程序事實，應當是法律事實，而非客觀事實。無論是在行政執(zhí)法、行政復議還是行政訴訟中，證據(jù)都是認定案件事實的基礎，也是證明行政行為合法性的重要依據(jù)。收集、固定、審查和運用證據(jù)是行政機關進行行政處罰的核心環(huán)節(jié)，形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈是行政執(zhí)法的重要任務。復議機關、司法機關對于事實的判斷，基于的是被申請人提交的各項證據(jù)，這要求行政執(zhí)法機關一定要清醒地意識到證據(jù)的重要性，樹立較強的證據(jù)意識、程序意識，既要重視實體事實的證據(jù)搜集，也要重視程序事實的證據(jù)搜集，要從執(zhí)法程序、執(zhí)法主體資格、行政相對人、違法事實、法律依據(jù)等各方面進行證據(jù)固定，通過證據(jù)將案件事實固定并準確的證明案件情況，讓行政執(zhí)法案件成為不可撼動的“鐵案”，也是對行政機關自身的保護。從及時性、關聯(lián)性、有效性、客觀性看，現(xiàn)場筆錄都是最能直接證實現(xiàn)場的行政相對人是否存在違法行為的證據(jù)，而經(jīng)過在場當事人簽字確認的現(xiàn)場筆錄，往往能夠成為支撐行政機關作出最終行政行為最有力的證據(jù)。在本案中，制作現(xiàn)場勘察筆錄、采樣記錄不僅是出于證據(jù)采集的需要，也是《行政處罰法》《環(huán)境行政處罰辦法》對執(zhí)法程序的要求，從證據(jù)層面上講，既能證明實體事實，也能證明程序事實。在缺少現(xiàn)場筆錄的情況下，其他證據(jù)又無法形成完整、自洽的證據(jù)鏈，被申請人作出的行政處罰就如無根之萍。