土地權(quán)屬爭議案件處理決定應(yīng)當明確具體
——白某德不服新野縣人民政府土地確權(quán)處理決定案
基本案情
申請人：白某德
被申請人：新野縣人民政府
第三人：白某斌
申請人與第三人為叔侄關(guān)系。申請人父母共育有四子一女共五人，分別為長子白某文、次子白某立、三子白某印（第三人之父）、四子白某德（申請人）、女兒白某榮。20世紀50年代，申請人的父母在爭議地上購買房宅。白某文在60年代搬出另住，申請人早年也搬至單位居住，爭議地上的房宅由次子白某立、三子白某印居住使用。1979年第三人父親白某印在爭議地建新房9間供自己的三個兒子居住使用，第三人分得三間并居住至2011年拆除翻建。申請人的父母及三位兄長均已過世。
2020年9月1日，申請人向新野縣自然資源局提出土地權(quán)屬爭議確權(quán)申請，申請將本案爭議地使用權(quán)確定給申請人兄弟四人共同使用，新野縣政府于2021年2月22日作出《新野縣人民政府關(guān)于白某德申請土地確權(quán)的處理決定》，認為申請人申請書中主張的“將爭議宗地確權(quán)給兄弟四人共同使用”與事實不符，證據(jù)缺失，無法認定和確權(quán)。申請人對該《處理決定》不服，于2021年1月向行政復議機關(guān)申請行政復議。
申請人認為：爭議宅基地是申請人的父母在1958年購買的，申請人父母在世時沒有分家，去世后該房宅一直沒有分割繼承，被申請人不顧事實，以證據(jù)缺失為由不予確權(quán)，背離基本事實和法律常規(guī)。
被申請人認為：《處理決定》是依據(jù)法定程序和事實證據(jù)作出的，申請人申請將爭議地確權(quán)給其兄弟四人共同使用，與事實不符，證據(jù)缺失，無法認定和確權(quán)。
第三人認為：第三人之父1979年在閑置的空宅上為第三人兄弟建房9間并居住三十年。第三人三兄弟的宅基地東西約32米，該宅基地在2006年的1:500正射影像圖顯示為磚混結(jié)構(gòu)。申請人的主張與事實不符，證據(jù)缺失，無法認定，該宅基地應(yīng)當確權(quán)給第三人。
行政復議機關(guān)認為：新野縣自然資源局將土地權(quán)屬爭議案件委托給漢城街道辦事處調(diào)查，但根據(jù)漢城街道辦事處出具的調(diào)查意見，案件基本事實尚不清楚，新野縣自然資源局據(jù)此向被申請人出具的調(diào)查意見中，對于爭議土地的事實認定亦不清楚。被申請人根據(jù)新野縣自然資源局的調(diào)查意見作出《處理決定》，雖然在形式上履行了法定職責，但該《處理決定》并未明確涉案土地使用權(quán)歸屬，屬于事實不清、結(jié)論明顯不當，依法應(yīng)予撤銷。另外，《處理決定》在查明事實時，應(yīng)當載明爭議宗地的面積和四至、爭議地的現(xiàn)狀、地上附著物情況等，本案《處理決定》中“南北5.5米、東西67米的宗地，其中32米為白志斌父母為其兄弟三人1979年另建的房屋”的表述不當，應(yīng)當予以規(guī)范。
焦點問題評析
行政機關(guān)以證據(jù)缺失為由，對于土地權(quán)屬爭議處理申請不做實質(zhì)確權(quán)是否恰當？
《中華人民共和國土地管理法》第十四條第一款、第二款規(guī)定，“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理?！薄锻恋貦?quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第四條規(guī)定，“縣級以上國土資源行政主管部門負責土地權(quán)屬爭議案件（以下簡稱爭議案件）的調(diào)查和調(diào)解工作；對需要依法作出處理決定的，擬定處理意見，報同級人民政府作出處理決定。縣級以上國土資源行政主管部門可以指定專門機構(gòu)或者人員負責辦理爭議案件有關(guān)事宜。”由此可知，被申請人對于本案所涉土地權(quán)屬爭議具有行政確權(quán)處理的法定職責，新野縣自然資源局對于土地權(quán)屬爭議申請具有審查受理、調(diào)查、調(diào)解、擬定處理意見報被申請人作出決定的法定職責。新野縣自然資源局于2020年9月4日受理該土地權(quán)屬爭議案件，應(yīng)當按照《土地管理法》、《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》的規(guī)定，依法對爭議事實進行調(diào)查、對當事人提交的證據(jù)材料進行查證，在查清事實、分清權(quán)屬關(guān)系的基礎(chǔ)上先行調(diào)解，調(diào)解不成的及時提出調(diào)查處理意見，報被申請人作出處理決定。為從實質(zhì)上化解爭議，被申請人應(yīng)當以解決問題，定紛止爭為出發(fā)點，查明事實，準確適用法律，作出符合法律規(guī)定的明確而具體的土地確權(quán)處理決定。本案被申請人作出“申請人的主張與事實不符，證據(jù)缺失，無法認定和確權(quán)”的處理決定，明顯不當。
辦案體會
一、土地確權(quán)申請與土地權(quán)屬爭議處理申請
從《土地管理法》、《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》的相關(guān)條文立法本意來看，只有權(quán)屬來源清楚、不存在土地權(quán)屬爭議的，才能依照法定程序注冊登記、頒發(fā)土地證書。如果尚存在土地權(quán)屬爭議，則需先行解決爭議，確定權(quán)屬后再予以登記頒證。在本案中，申請人的請求雖然表現(xiàn)為“申請政府調(diào)查確權(quán)，并確定該地由兄弟四人共同使用”，但實質(zhì)問題是發(fā)生繼承時，親屬之間未及時進行析產(chǎn)分割而引發(fā)的多主體之間的土地使用權(quán)爭議。行政機關(guān)應(yīng)當按照處理土地權(quán)屬爭議的程序，先查明事實、在明確土地權(quán)屬關(guān)系的基礎(chǔ)上進行調(diào)解，調(diào)解不成的，及時作出明確具體的處理決定。
二、土地權(quán)屬爭議案件中，當事人的舉證責任與行政機關(guān)的調(diào)查責任
在土地權(quán)屬爭議案件中，當事人對各自提出的事實和理由負有舉證責任，應(yīng)當及時向負責調(diào)查處理的國土資源行政主管部門提供有關(guān)證據(jù)材料（《辦法》第十九條）。而行政機關(guān)在處理土地權(quán)屬爭議案件過程中，兼具了“裁判員”與“運動員”的身份，既有審查責任，要對當事人提供的證據(jù)材料進行查證屬實（《辦法》第二十條、二十一條），又有調(diào)查責任（《辦法》第十五條、第十七條、第十八條）。對于爭議事實進行調(diào)查、認定并作出處理決定，是行政機關(guān)法定職責，當事人未提供證據(jù)或者提供的證據(jù)不能證實其主張，承擔的是舉證不能的后果，行政機關(guān)不能以證據(jù)缺失為由放棄法定職責。無論是當事人的舉證責任，還是行政機關(guān)應(yīng)當履行的法定職責，其根本目的都是為了查清事實、化解矛盾，行政機關(guān)應(yīng)當依照法定程序，作出清晰、明確、具體的處理決定。